为进一步健全农村土地产权制度，激发农村发展活力，推动现代农业发展，根据中共山东省委办公厅、山东省人民政府办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的实施意见》的通知（鲁办发〔2017〕59号）精神，结合我市实际，现就完善我市农村土地所有权、承包权、经营权分置（以下简称“三权分置”）办法提出如下实施意见。

一、深刻理解 “三权分置”的重大意义

深化农村土地制度改革，顺应农户保留土地承包权、流转土地经营权的意愿和做法，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一重大制度创新，是农村基本经营制度的自我完善。“三权分置”既能保持集体所有权、承包关系的稳定，又能使土地要素能够流动起来，使农村基本经营制度保持新的持久活力，有利于进一步形成农民集体、承包农户和经营主体共享土地权利的合理机制，让流出土地经营权的农户增加财产收入，让新型农业经营主体实现规模收益，更好地维护好农民集体和承包农户、经营主体的权益；有利于促进农村土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高农业生产效率；有利于培育和形成农业农村发展新动能，推进农业供给侧结构性改革。各级各相关部门要充分认识“三权分置”的重要意义，按照中央、省有关精神，坚持因地制宜，结合当地资源禀赋和经济发展现状，不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式。

二、正确把握“三权分置”的总体要求

（一）指导思想

全面贯彻落实党的十九大精神，深入学习理解、准确把握习近平新时代中国特色社会主义思想，按照全面深化改革总目标，认真践行新发展理念，大力实施乡村振兴战略，紧紧围绕处理好农民和土地关系这一改革主线，科学界定“三权”内涵，积极探索“三权”权利边界及相关关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，实现土地资源优化配置，促进农业适度规模经营健康发展，为加快建设特色农业强市、实现农村全面小康提供坚实保障。

（二）基本原则

——守住政策底线。巩固和完善农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，保持土地承包关系稳定并长久不变，确保农村土地集体所有制不能垮、耕地不能少、粮食生产能力不降低、农民利益不受损、农村稳定不出问题。

——尊重农民意愿。坚持农民主体地位，尊重农民选择权，依法保障、维护农民合法权益，不搞强迫命令、不搞一刀切，让农民成为土地流转、规模经营的积极参与者和真正受益者。

——坚持因地制宜。鼓励各地结合当地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的特点，不断探索创新，总结形成适应本地实际、具有鲜明特色的“三权”分置具体路径和办法。

——坚持循序渐进。充分认识农村土地制度改革的根本性、长期性和复杂性，保持足够历史耐心和定力，审慎稳妥推进改革，由点及面开展，逐步将实践经验上升为制度安排。

三、严格落实土地集体所有权。

集体所有权、农户承包权、土地经营权统一于农村基本经营制度。农村土地农民集体所有，是农村基本经营制度的根本，完善“三权分置”办法，必须始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，充分发挥土地集体所有的优势和作用。

（一）充分保障农民集体对集体土地的各项权能。农民集体是土地集体所有权的权利主体，对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利，要依法支持、全面赋予农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能。农民集体有权依法发包集体土地；有权因自然灾害严重损毁等特殊情形依法调整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。承包农户转让、互换土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意；流转土地经营权的，须向农民集体书面备案。集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。（各县市区党委、政府，市国土资源局、市农业局、市委农工办、市林业局等负责）

（二）加强农村集体土地所有权确权登记颁证管理机制和成果运用。做好农村集体土地所有权确权登记颁证后续完善工作，在集体土地所有权确权登记颁证的基础上，做好有关数据入库整理、相关资料档案管理等工作。确保集体土地权属合法、界址清楚、面积准确、权证到位、资料完整、档案齐全，及时提供确权登记成果。要完善农民集体土地征收补偿办法，明确对被征地农民集体及农民的合理、规范、多元保障条款。确保农民集体及农民依法获得补偿，符合条件的获得社会保障费用。要指导健全集体经济组织民主议事机制，完善议事规则和决策程序，切实保障集体成员的知情权、参与权、表达权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权，防止少数人私相授受、谋取私利。要坚持和完善土地用途管制制度，加强日常执法巡查，坚决制止和查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，依法查处擅自或者变相将设施农用地用于其他经营的行为，禁止擅自将耕地“非农化”。鼓励农村党组织和集体经济组织在“统”的层面积极发挥作用，发展股份合作经济和规模化服务，提高其为成员服务的能力，增强自身的凝聚力，促进农民集体更好地行使所有权。（各县市区党委、政府，市委组织部、市国土资源局、市农业局、市林业局、市民政局等负责）

四、切实稳定农户承包权。

农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础，农村集体土地由作为本集体经济组织成员的农民家庭承包，依法享有集体土地承包权，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位，不论经营权如何流转，都不得非法侵害农民土地承包权益，必须坚持稳定现有土地承包关系并保持长久不变。

（一）依法维护农户土地承包权各项权能。农户作为土地承包方，对承包土地享有占有、使用和收益的权利。在完善“三权分置”办法过程中，要充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包农户有权自主行使承包土地的经营权、处置生产经营的产品并获得收益，依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股、托管或其他符合法律和国家政策规定的方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地；有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。承包土地依法被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。（各县市区党委、政府，市农业局、市委农工办、市林业局、市国土资源局、市住房城乡建设局、市人力资源社会保障局等负责）

（二）巩固完善土地确权登记颁证成果。继续做好农村承包土地确权登记工作，不断加大未确权村工作力度，实现应确尽确，健全承包地登记、管理和流转数据信息，提高土地承包管理信息化水平，巩固完善确权登记颁证成果，促进在农村补贴、征地补偿和农业保险等方面的广泛应用。探索建立土地承包合同取得权利、登记记载权利、证书证明权利的土地承包经营权登记制度，依法开展土地承包经营权初始和变更登记业务，实现登记管理常态化。（各县市区党委、政府，市农业局、市国土资源局、市林业局、市档案局等负责）

（三 ）完善农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。建立健全乡村调解、县级仲裁、市级指导的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系和工作机制，各级政府要为农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作提供必要条件，切实保障工作经费。积极开展农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作，加强仲裁纠纷调处机制，按照协商、调解、仲裁、诉讼等法定途径解决矛盾纠纷，将矛盾纠纷化解在基层。（各县市区党委、政府，市农业局、市林业局等负责）

五、加快放活土地经营权。

完善“三权分置”办法，核心是放活土地经营权。赋予经营主体更有保障的土地经营权，也是完善农村基本经营制度的关键，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。

（一）平等维护经营主体土地经营权各项权能。放活土地经营权，关键是重视保护经营主体依据流转合同取得的土地经营权，依法维护经营主体从事农业生产所需的各项权利，保障其有稳定的经营预期。经承包农户同意，土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。经营主体有权在征得承包农户同意的前提下改良土壤提升地力、改善农业生产条件；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，因承包农户一方或第三方原因导致流转合同提前终止的，经营主体有权依法获得合理补偿；具体优先续租和补偿办法可在流转合同中约定或通过协商解决。经营主体再流转土地经营权或依法依规设定抵押，须经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农民集体书面备案。承包农户流转出土地经营权后，不应妨碍经营主体行使合法权利。经营主体撤离的，按照农民意愿，可书面委托第三方整体流转给新流入方或直接返回流出方。（各县市区党委、政府，市农业局、市林业局、市国土资源局等负责）

（二）规范土地经营权流转管理服务。充分尊重农民在土地流转中的地位，防止通过下命令、定指标等强制农户流转，村集体组织统一流转的，要征得农户同意并有书面委托协议。继续完善农村产权交易市场建设，积极发挥县乡两级农村综合产权交易中心作用。健全市场运行规范，提升服务管理水平，为流转双方提供政策咨询、信息发布、产权交易、权益评估、合同签订、抵押融资等服务。加强流转合同管理，推广应用省制定的土地流转合同示范文本，流转期限超过一年的，引导双方签订规范的书面流转合同，乡（镇、街道）农经部门或流转服务中心要对合同鉴证。发挥乡村土地经营纠纷调解仲裁作用，引导流转双方依法依规解决流转矛盾，确保土地经营权流转交易公平、公开、公正进行。加强流转土地用途管制，严禁借土地流转之名违规从事非农建设。探索建立上限控制、分级备案、风险保障金、资格审查和项目审核等制度，实现对工商资本租赁农户承包地的有效监管和风险防范。（各县市区党委、政府，市农业局、市委农工办、市林业局、市国土资源局等负责）

（三）加大对新型经营主体的政策扶持。新型农业经营主体是实现“三权分置”、激活土地经营权、发展农业适度规模经营的主要力量，不断加大新型经营主体在财政、信贷税收、保险、用地、项目扶持等政策支持力度。持续开展创建示范家庭农场、示范合作社、农业产业化示范基地、农业示范服务组织“四创”活动，以示范引领带动新型经营主体健康规范发展和提升经营管理水平。积极推动农村电商和旅游业发展，促进一二三产业融合发展，培植壮大农村“新六产”。优化财政扶持新型农业经营主体资金使用，优先支持各级各类示范主体，更好发挥财政资金的引导作用。引导金融机构创新信贷、保险、担保等金融产品，支持服务新型农业经营主体。完善现行设施农业用地政策，保险设施农业发展田地需求。引导鼓励新型经营主体实施或参与农产品品牌战略，提高市场竞争能力。健全完善新型经营主体培育制度，大力培训现代农业人才，为新型经营主体发展提供智力支撑。（各县市区党委、政府，市农业局、市委农工办、市林业局、市发展改革委、市财政局、市人力资源社会保障局、市国土资源局、市商务局、市旅游发展委、市地税局、市国税局、人民银行济宁市中心支行、济宁银监局等负责）

（四）探索推动土地经营权放活形式。在严格保护农民集体和家庭农户土地权益，尊重农民意愿的基础上，通过村内互换并地连片耕种，鼓励引导农户通过组内互换并地，小地变大块，实现按户连片耕种，解决承包地细化问题。引导土地经营权向种田能手、农机大户和新型经营主体集中，发展多种形式的适度规模经营。鼓励采取股份合作、土地托管、委托代理等各种形式，探索创新放活土地经营权的有效途径。积极引导新型经营主体与承包农户及农民集体建立紧密利益联结机制，带动普通农户分享农业规模经营收益。在尊重农民意愿的基础上引导农户以承包地入股组建土地股份合作组织。采取统一经营或出租、转包、入股等方式经营，按股分配收益。支持村集体为农户提供土地流转委托代理服务，统一集中流转，促进成片流转规模经营。鼓励各类社会化服务组织积极为经营主体开展多种形式的生产服务，通过推动为农服务的规模化，降低生产成本，提高土地规模效益。（各县市区党委、政府，市农业局、市林业局、市农机局、市供销社、市邮政管理局等负责）

五、切实加强工作保障

（一）强化组织领导。各级要在当地党委政府的统一领导下，把落实中央、省“三权”分置决策部署作为政治责任，摆到重要位置。结合当地实际，抓紧研究制定具体落实措施，层层分解任务，创造保障条件，确保各项任务落到实处。坚持分级负责，强化县乡两级责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制。

（二）强化监督指导。各级要建立检查监督机制，严肃查处和纠正弄虚作假及侵害农民集体、承包农户和经营主体权益的行为。各级各有关部门要加强调查研究和工作指导，强化试点示范，积极协调解决“三权分置”推进过程中遇到的困难和问题，适时调整完善措施。

（三）强化宣传引导。加大政策宣传力度，利用各种媒介，融合群众喜闻乐见的多种形式，生动形象地开展宣传活动，营造稳步推进“三权分置”的良好舆论氛围和工作环境。加强干部培训，形成具有专业素质的政策指导队伍，提高执行政策的能力和水平。